Totalforsvaret
Det moderniserte totalforsvaret bygger på gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunnet. Samarbeidet gjelder forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret – fra fredstid via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt.
Forsvaret og sivilsamfunnet er gjensidig avhengige av hverandre. Dersom Norge rammes av krig, må samfunnet både kunne forsvare seg mot fiendtlige angrep og ivareta sivilbefolkningen og sivile samfunnsfunksjoner. Kommuner og fylkeskommuner spiller viktige roller i dette arbeidet.
Hva innebærer krig og krigsfare for kommuner og fylkeskommuner? Her får du en innføring i sentrale begreper, roller og ansvar.
Sikkerhetspolitisk krise og krig
Formuleringen sikkerhetspolitisk krise og krig benyttes om situasjoner der riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Det er tale om situasjoner hvor nasjonale sikkerhetsinteresser er truet og hvor trusselen har materialisert seg på en slik måte at skaden er nærliggende og aktuell. Det handler om situasjoner med omfattende og gjennomgripende konsekvenser for nasjonen, hvor bevaring av Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform gis høyeste prioritet.
Slike situasjoner, som ligger øverst i krisespekteret, vil kunne kreve at staten trekker på samfunnets samlede ressurser for å understøtte forsvaret av landet, ivareta sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet og beskytte sivilbefolkningen.
En sikkerhetspolitisk krise eller krig kan arte og utvikle seg på ulike måter, og behovene for tiltak kan endre seg over tid. Situasjonen kan også utløse behov for tiltak i geografisk avgrensede deler av landet eller i bestemte sektorer.
Viktige oppgaver
I en sikkerhetspolitisk krise eller krig er kommunenes viktigste oppgave å gjøre det samme som i fredstid: å ivareta innbyggernes sikkerhet og trygghet. Det innebærer å levere kritiske tjenester som innbyggerne er avhengige av i hverdagen, sikre god styring og kriseledelse, og samordne sivile aktører og myndigheter med beredskapsoppgaver i kommunen.
På samme måte er fylkeskommunenes viktigste oppgave å gjøre det samme som i fredstid: å levere tjenestene innbyggerne trenger for å opprettholde samfunnets funksjonalitet innen fylkeskommunens ansvarsområder.
Enkelte kommuner og fylkeskommuner må samtidig forberede seg på å få utvidede og eventuelt nye oppgaver knyttet til fullmakter i den eksisterende beredskapslovgivningen. Hvilke kommuner dette gjelder, vil avhenge av i hvor stor grad og på hvilken måte kommunen blir berørt av krigen.
I en akuttfase kan det bli nødvendig å prioritere bort enkelte oppgaver for å samle ressurser om kritiske tjenester og beskyttelse av liv og helse. I en langvarig konflikt må kommuner og fylkeskommuner samtidig kunne opprettholde mest mulig normal drift under krevende forhold.
Dersom Norge rammes av en sikkerhetspolitisk krise eller krig, kan kommuner og fylkeskommuner blant annet oppleve
- redusert tilgang på personell fordi vernepliktige avgis til Forsvaret og tjenestepliktige til Sivilforsvaret
- rekvirering av materiell fra Forsvaret
- ustabilitet eller bortfall av viktig infrastruktur
- uro i befolkningen
- svikt i samfunnsfunksjoner
- forstyrrelser som følge av større militære transporter og militær tilstedeværelse over tid
- stort press på helsetjenesten som følge av hjemsendte pasienter fra spesialisthelsetjenesten
- utfordringer med distribusjon av vann og mat
- personer som er krigsutflyttede eller evakuerte
- begrenset tilgang på varer og tjenester
Statens ansvar
Det er staten som har hovedansvaret for å beskytte Norge. I krig er det Norges selvstendighet og demokrati som trues, og staten har derfor ansvaret for å håndtere slike situasjoner.
Samtidig må hele samfunnet bidra når det oppstår alvorlige kriser eller trusler mot landet. I totalforsvaret betyr det at stat, kommuner, fylkeskommuner, næringsliv og innbyggere må samarbeide.
Et sentralt spørsmål er hva kommuner og fylkeskommuner kan forvente av staten i krig, og hva staten forventer av dem. Det er statens ansvar å sikre at oppgaver og ansvar er fordelt til rett aktør og forvaltningsnivå.
Et utgangspunkt er forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven. Det betyr at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses med mindre det er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Hvis staten foreslår tiltak som begrenser selvstyret, må dette begrunnes tydelig. Det bør også komme fram hvilke vurderinger som er gjort.
For at et tiltak skal kunne begrunnes må det
- være egnet til å nå målet
- være nødvendig
- ha flere fordeler enn ulemper
De viktigste grunnene til at staten kan gripe inn er hensynet til
- liv og helse
- statssikkerhet
I kriser kan det være behov for å handle raskt. Da kan det bli mindre tid til grundige vurderinger og dokumentasjon. I krig eller alvorlige kriser har staten også særskilte virkemidler som kan gi sterkere og raskere styring. Dette kan føre til inngrep i det kommunale selvstyret.
Styringen av samfunnet i krig
Kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver faller ikke bort i krig. Det som endres vil være hvordan samfunnet styres og oppgaver, ressurser og arbeidskraft prioriteres og hvilke fullmakter som blir gjeldende.
I krig og sikkerhetspolitiske kriser skjer krisehåndteringen innenfor rammene av regjeringens strategiske kriseledelse, systemene for sentral krisehåndtering og det nasjonale beredskapssystemet. Dette innebærer sterkere nasjonal styring og koordinering enn ved ordinære sivile hendelser.
Kommuner og fylkeskommuner er ikke direkte tilknyttet den sivile delen av det nasjonale beredskapssystemet. Eventuelle oppgaver som følger av systemet, skal allerede være regulert og forberedt. Sentrale fagmyndigheter involverer kommuner og fylkeskommuner ved behov i den sentrale beredskapsplanleggingen.
For kommuner og fylkeskommuner kan det være nyttig å forstå perspektivene som preger den sentrale krisehåndteringen i et NATO-medlemskap.
Opprettholde handleevne
Kommunens viktigste oppgave i krig er å opprettholde evnen til å ta beslutninger og gjennomføre prioriteringer over tid.
I alvorlige sikkerhetspolitiske kriser kan situasjonen endre seg raskt, vare lenge og påvirke flere samfunnsfunksjoner samtidig. Kommunen må derfor kunne håndtere flere hendelser parallelt og samtidig opprettholde kritiske tjenester til befolkningen.
Dette krever at kommunen kan
- ivareta styring og ledelse
- etablere og opprettholde et felles situasjonsbilde
- prioritere mellom oppgaver og ressurser
- koordinere tiltak internt i kommunen
- motta og følge opp nasjonale og regionale føringer
- opprettholde kommunikasjon med befolkningen
- samarbeide med andre myndigheter og aktører over tid
Kommunens samordningsfunksjon er avgjørende for kommunens samlede utholdenhet og handleevne.
Kommunen må kunne samordne egne tjenester og samarbeide med blant annet statsforvalteren, politiet, Forsvaret, helseforetak, nabokommuner, frivillige organisasjoner og private aktører. Samhandlingen må være planlagt og øvd på forhånd. Kommunale eller interkommunale beredskapsråd er et sentralt virkemiddel for samordning og koordinering med beredskapsaktører i kommunen.
Opprettholde tjenester
Kommunen må kunne prioritere og omdisponere ressurser på tvers av sektorer, håndtere personellmangel og sikre at kritiske tjenester fungerer over tid.
God kontinuitetsplanlegging er en viktig forutsetning for dette. Kommunen må blant annet planlegge for bortfall av strøm og elektronisk kommunikasjon, redusert tilgang på personell, langvarige forsyningsproblemer og økt press på helse- og omsorgstjenestene. God kontinuitetsplanlegging er også viktig for å opprettholde samfunnskritiske funksjoner og lokal samordning over tid, blant annet gjennom kommunens beredskapsråd.
Egenberedskap hos ansatte og ledere er også viktig for kommunens samlede beredskap. Ansatte som har forberedt egen husholdning og familie på langvarige kriser, vil i større grad kunne møte på jobb og stå i belastningen over tid. God egenberedskap blant innbyggerne gir samtidig kommunen større kapasitet og handlingsrom til å håndtere krisen.
Kommunens beredskap handler derfor ikke bare om planer og ressurser, men også om evnen til å opprettholde ledelse, samordning og gjennomføringsevne gjennom hele krisen eller krigen.
Det stilles ingen ekstra krav i regelverket til ledelses- og samordningsfunksjonen i krig. Krig skal likevel inngå i
- kommunens plan- og kunnskapsgrunnlag for kommunens samordnings- og ledelsesfunksjon
- krav til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (helhetlig ROS) i kommunal beredskapsplikt
- arbeidet med totalforsvarshensyn i kommunenes samfunns- og arealplanlegging
På tvers av fag- og tjenesteområder følger det av gjeldende sektorlovgivning at kommunen skal yte forsvarlige tjenester. I en krisesituasjon kan det innebære at tjenestenivået tilpasses tilgjengelige ressurser, og at kvalitet og mindre kritiske oppgaver midlertidig nedskaleres eller utsettes, så langt det er forsvarlig.
Kommunens prioriteringer kan ikke beskrives i detalj. Prioriteringer i rammen av hva som er forsvarlig kan overordnet basere seg på:
- Kommunen må prioritere oppgaver som er nødvendige for liv, helse og kritiske samfunnsfunksjoner.
- Ressurser kan omdisponeres og tjenester tilpasses situasjonen.
- Mindre kritiske oppgaver kan nedprioriteres eller stanses midlertidig.
- Prioriteringene må være forsvarlige og bygge på beredskapsplaner og risikovurderinger.
- Statlige føringer og eventuelle pålegg kan begrense det lokale handlingsrommet.
Dette gir kommunen et reelt, men ikke ubegrenset handlingsrom til å håndtere knapphet på ressurser i kriser, hvor hensynet til samfunnssikkerhet og befolkningens grunnleggende behov står sentralt.
Statsforvalterens rolle
På regionalt nivå må fylkeskommunen og kommunen samhandle med statsforvalteren. Det lokale nivået må gi uttrykk for egne behov og ressurser slik at de setter statsforvalteren i stand til å utøve sin rolle i fylket.
Statsforvalteren har særskilt ansvar i krig som er beskrevet i kapittel X i instruks for statsforvalteren. Statsforvalteren skal sikre at fylkets samlede ressurser fordeles og utnyttes slik at befolkningens behov ivaretas best mulig, i tråd med føringer fra relevante fagdepartement. Ved behov skal statsforvalteren, i samarbeid med andre myndigheter, samordne og prioritere mellom sivile behov, samt sørge for at ekstra ressurser videreformidles til kommunene.
Statsforvalteren skal også bidra til å fremskaffe, samordne og prioritere sivil støtte til Forsvaret.
I situasjoner hvor beredskapsloven § 3 kommer til anvendelse, og kontakt med regjeringen ikke er mulig, eller situasjonen gjør det uforsvarlig å utsette beslutninger, kan statsforvalteren innenfor nødvendige rammer treffe beslutninger og utøve myndighet for å ivareta samfunnsviktige interesser, i samsvar med beredskapsloven § 5.
Hvilke andre veiledere og ressurser er relevante?
Denne veilederen handler om kommuners og fylkeskommuners roller og ansvar i sikkerhetspolitisk krise og krig. For veiledning om forebyggende samfunnssikkerhet, beredskap og håndtering av kriser i fredstid viser vi til andre veiledere og ressurser, samt lenkelister i denne veilederens del 2 og del 3.