Helse og omsorg

Kommunens ansvar for helseberedskap i krig og ved alvorlige kriser er tydelig forankret i lovverket.

Helseberedskapsloven har som formål å sikre at helse- og omsorgstjenesten er i stand til å verne befolkningens liv og helse når riket er i krig, når krig truer, eller ved kriser og katastrofer i fredstid. Loven pålegger kommuner, fylkeskommuner, regionale helseforetak og staten et tydelig ansvar for både forberedelser og gjennomføring av nødvendige tiltak.

Et grunnleggende prinsipp er ansvarsprinsippet, som innebærer at den som har ansvar for en tjeneste i normalsituasjon også har ansvar for beredskapen og for å yte tjenesten under krise og krig, inkludert finansiering. Norge har én felles helsetjeneste, som i krise, konflikt og krig vil være avgjørende både for sivile, Forsvaret og for allierte styrker.

Kommunene har etter helseberedskapsloven plikt til å utarbeide og vedlikeholde beredskapsplaner for helse- og omsorgstjenestene de har ansvar for.

Planene skal sikre at nødvendige tjenester kan opprettholdes selv under ekstraordinære forhold, og de skal også omfatte tjenester som leveres av private aktører på vegne av kommunen. I den grad det er nødvendig, skal det utarbeides egne delplaner for institusjoner og ulike tjenesteområder. Beredskapsarbeidet skal være systematisk og integrert i den ordinære planleggingen av helse- og omsorgstjenesten.

Folkehelseloven er et viktig supplement til helseberedskapsloven og tydeliggjør kommunens ansvar for å beskytte befolkningen mot faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen. Loven legger vekt på et langsiktig, kunnskapsbasert og koordinert folkehelsearbeid, også i krisesituasjoner. Kommunens ansvar etter folkehelseloven skal inngå som en del av beredskapsplanleggingen og bidra til å forebygge både psykisk og somatisk sykdom, skade og lidelse i befolkningen.

Smittevernloven har ikke egne bestemmelser som kun gjelder krig, men kommunens plikter etter loven gjelder fullt ut også under væpnet konflikt og andre alvorlige kriser. Kommunen skal sørge for nødvendige forebyggende tiltak, undersøkelse, behandling og pleie for alle som oppholder seg i kommunen. Smittevern skal utgjøre et eget område i planen for kommunens helse- og omsorgstjeneste, og kommunen har ansvar for oversikt over smittsomme sykdommer, informasjon til befolkningen og iverksetting av nødvendige tiltak. I ekstraordinære situasjoner gir loven også adgang til å bruke eller rekvirere privat eiendom mot vederlag når dette er nødvendig for å gjennomføre smitteverntiltak.

Kommunelegen har en særlig sentral rolle i kommunens helseberedskap, spesielt innen smittevern og miljørettet helsevern. Kommunelegen skal lede og koordinere arbeidet med vern mot smittsomme sykdommer, bidra til utarbeidelse av beredskapsplaner, ha løpende oversikt over den epidemiologiske situasjonen og gi råd til både kommunens ledelse, helsepersonell og befolkningen. Rollen innebærer også å medvirke til at tiltakene som settes i verk er faglig forsvarlige og effektive, og at kommunen er forberedt på rask eskalering ved alvorlige hendelser.

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging etter helseberedskapsloven utdyper lovens krav og stiller konkrete forventninger til hvordan beredskapsarbeidet skal organiseres. Kommunene skal gjennom planlegging, øvelser og samarbeid med andre aktører være i stand til å levere nødvendige helse- og omsorgstjenester også under krig og store kriser. Nasjonale veiledere, blant annet om håndtering av CBRNE-hendelser, smittevernarbeid, psykososiale tiltak, pandemiplanlegging og strålevern, gir faglig støtte og praktisk veiledning som kommunene bør legge til grunn i sitt beredskapsarbeid.

Samlet er at kommunens helseberedskap i krig bygger på klart lovpålagt ansvar, solid planlegging, tydelige roller og tett samvirke mellom ulike tjenester og myndighetsnivåer, med befolkningens liv og helse som overordnet mål.

Kommuner vil i krig stå overfor krevende dilemmaer der ressursene ikke dekker behovene. De må fortsatt sikre nødvendige helse- og omsorgstjenester, men med utgangspunkt i eksisterende kapasitet. Dette skaper særlig fem utfordringer: prioritering mellom pasientgrupper, knapphet på ressurser, balanse mellom individ og samfunn, beslutninger under usikkerhet, og behov for samvirke med andre aktører.

For å håndtere dette må kommunen ha oppdaterte beredskapsplaner, tydelige prioriteringer og beslutningslinjer, evne til rask omstilling, gode systemer for situasjonsforståelse, avklarte roller i samarbeid, og tydelig kommunikasjon med befolkningen.

Helse- og omsorgsministeren presenterte i mai forventninger til beredskapen overfor sykehus og kommuner. Planene må forsterkes for å kunne håndtere krig og krigslignende situasjoner. Det skal legges til grunn et behov for å kunne stille 7000 sengeplasser til disposisjon til sårede i krig – både sivile og militære.

God beredskap krever også øvelse på reelle dilemmaer, avklaring av hva som kan nedprioriteres, og planer for å tilpasse innsatsen etter situasjonen.

Atomberedskap i kommunen

Atomberedskapen i Norge er forankret i strålevernloven og den kongelige resolusjonen om Kriseutvalget for atomberedskap av 2013.

Denne myndigheten er så delegert til Kriseutvalget for atomberedskap i den kongelige resolusjonen av 23. august 2013. Dette innebærer at Kriseutvalget for atomberedskap (KU-atom) i akuttfasen av en atomulykke kan pålegge kommunale organer å gjennomføre evakuering, adgangsbegrensning til områder, samt tiltak knyttet til sikring av næringsmidler, herunder drikkevann og beskyttelse av dyr. Videre kan KU-atom gi råd om rens, innendørsopphold, bruk av jod-tabletter, kostholdsråd og om andre konsekvensreduserende tiltak.

Statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard er Kriseutvalget for atomberedskap sitt regionale ledd, og har oppgaver og ansvar både i det løpende atomberedskapsarbeidet og ved en atomhendelse. Ved en hendelse vil statsforvalteren koordinere innsats og bidra til iverksettelse av samordnede tiltak regionalt og lokalt. Det er derfor primært statsforvalteren som vil være bindeleddet ut til kommunene. Dette gjelder både konsekvensreduserende tiltak og formidling av informasjon til media og publikum. I tillegg sørger statsforvalteren for nødvendige tilpasninger og prioriteringer ut ifra regionale forhold. Statsforvalteren skal formidle relevant informasjon fra regionen som kan være av betydning for beslutninger og tiltak som iverksettes.

Atomberedskap omfatter beredskap mot alle atomulykker og villede handlinger som kan føre til radioaktiv forurensning og stråleeksponering. Den nasjonale atomberedskapen er dimensjonert med utgangspunkt i 6 scenarioer for hendelser som kan føre til spredning av radioaktive stoffer, med potensial for helseskade.

For hendelser som kan føre til omfattende radioaktiv forurensning, legges det i hovedsak til grunn to typer utslippsscenarioer: utslipp fra stasjonære kjernekraftverk i nærheten av Norge, og utslipp fra reaktordrevne fartøy eller fartøy som transporterer radioaktiv last i eller nær norsk territorium. Uavhengig av den sikkerhetspolitiske situasjonen vil slike hendelser kreve at både sentrale og regionale myndigheter, samt kommuner, iverksetter tiltak for å redusere negative konsekvenser.

Sivilbeskyttelsesloven og tilhørende forskrift om kommunal beredskapsplikt legger føringer for kommunens arbeid med beredskap, og tydeliggjør kommunens rolle som samordner i samfunnssikkerhetsarbeidet.  Det som omhandler atomberedskap i analyser og planverk må inngå i kommunens helhetlige arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

For kommunene innebærer dette en forventning om at de har en beredskapsplan som regulerer planlegging, forberedelse, gjennomføring og oppfølgning av tiltak.

Kommunal atomberedskap- plangrunnlag (DSA, 2022) forklarer hva som må og hva som bør vurderes i arbeidet med lokalt tilpasset atomberedskap. Kommunens rolle og oppgaver ved atomhendelser vil spesielt være å opprettholde sin virksomhet, bistå andre myndigheter med gjennomføring av tiltak på lokalt nivå, varsling og formidling av informasjon til sin befolkning.

Beredskapsplanen bør blant annet omfatte

• innendørsopphold, inkludert plan for opprettholdelse av kritiske tjenester og samfunnsfunksjoner
• utdeling av jodtabletter, inkludert i skoler og barnehager
• evakueringsplaner
• etablering og drift av evakuerings- og pårørendesenter (EPS) ved akutt evakuering

Kommunene har også et formidlingsansvar for å sørge for koordinert informasjon til sine innbyggere om de andre konsekvensreduserende tiltakene som Kriseutvalget for atomberedskap kan beslutte i akuttfasen av en atomhendelse. Kommunen bør derfor være kjent med alle tiltakene. Et godt sted å starte er å lese Kriseutvalgets kommunikasjonspolicy.

Sentrale lover og forskrifter

Kommunens ansvar for helseberedskap følger av flere lover og forskrifter. Disse regulerer blant annet beredskapsplanlegging, folkehelsearbeid og håndtering av smittsomme sykdommer.

Nedenfor omtales sentrale regelverk på området.

Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)

Helseberedskapsloven skal sørge for at helse- og omsorgstjenesten har de rettighetene de trenger for å verne befolkningens liv og helse under kriser og krig.

Loven gjelder

• når riket er i krig eller når krig truer
• ved kriser eller katastrofer i fredstid etter beslutning av Kongen

Loven gir helse- og omsorgstjenesten både rettigheter og plikter. Loven har retningslinjer for tiltak som helse- og omsorgstjenesten kan sette i verk under bestemte forhold, blant annet utvidet arbeidstid, etablering av registre og rekvisisjon av privat eiendom.

Loven gir kommuner, fylkeskommuner, regionale helseforetak og staten plikt til å utarbeide beredskapsplaner. I tillegg plikter alle virksomheter som omfattes av loven å varsle om forhold innen helse- og omsorgstjenesten eller sosialtjenesten som kan gi grunnlag for tiltak etter helseberedskapsloven.

Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven)

Loven gjelder for kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Det som er fastsatt for fylkeskommuner i denne loven gjelder også for Oslo kommune.

Loven skal bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen, og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade og lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig, systematisk og kunnskapsbasert folkehelsearbeid.

Kommunens ansvar er beskrevet i kap. 2 og 3. Fylkeskommunenes ansvar i kap. 4

Lov om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven) under revisjon

Smittevernloven har til formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land.

Loven har ingen særlige bestemmelser for krig, men pliktene etter loven gjelder og kan bli viktige også i krig. 

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap

Forskriften gjelder for virksomheter som har plikt til å utarbeide beredskapsplan etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-2 første og annet ledd. Med begrepet virksomhet i denne forskriften forstås stat, kommune, fylkeskommune, regionalt helseforetak, helseforetak, Mattilsynet og vannverk.

Forskriften får ikke anvendelse på kontinentalsokkelen.

Virksomhetene skal utføre beredskapsplanlegging som gjør dem i stand til å tilby nødvendige tjenester under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap § 1-1.

Forskrift om miljørettet helsevern

Ved en miljøhendelse eller ved mistanke om utbrudd av sykdom knyttet til helseskadelige miljøfaktorer, skal kommunen iverksette nødvendige tiltak for å forebygge, håndtere og begrense negative helsekonsekvenser. Kommunen plikter å varsle statsforvalteren og Folkehelseinstituttet om miljøhendelser som kan representere en trussel for befolkningens helse.