Veileder kommunale beredskapsråd

Forord

Norge står overfor et mer sammensatt og krevende risiko- og trusselbilde enn tidligere. Økt geopolitisk usikkerhet, klimaendringer, digitale sårbarheter og gjensidige avhengigheter i samfunnet stiller høyere krav til samordning, robusthet og evne til å håndtere uønskede hendelser – lokalt, regionalt og nasjonalt.  

I Totalberedskapsmeldingen Forberedt på kriser og krig peker regjeringen på behovet for en mer helhetlig og gjennomgående beredskapsstruktur, der samhandling og informasjonsdeling på tvers av aktører og forvaltningsnivåer styrkes. Som lokal samordningsmyndighet har kommunene en sentral rolle i dette arbeidet.  

Denne veilederen er utarbeidet for å støtte kommunene i etablering, videreutvikling og bruk av kommunale og interkommunale beredskapsråd. Veilederen er ment som et praktisk hjelpemiddel for kommunal ledelse, beredskapskoordinatorer og øvrige aktører som deltar i beredskapsråd, og skal bidra til en mer enhetlig og funksjonell praksis på lokalt nivå.  

Takk til Statsforvalterne i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus og Vestfold og Telemark for deres bidrag i arbeidet.

Innledning

Bakgrunn og kontekst  

I Totalberedskapsmeldingen fremhever regjeringen behovet for å etablere en ny, gjennomgående rådsstruktur på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Mange kommuner har allerede etablert beredskapsråd. Samtidig er det store variasjoner i hvordan rådene er organisert, hvilken rolle de har og hvordan de brukes i praksis. 

Uten felles rammer blir det ulik praksis på lokalt nivå, noe som kan bidra til for svak eller utydelig samhandlingsstruktur på førstelinjenivå. Dette kan få konsekvenser for den samlede nasjonale beredskapen. 

Kommunene har en viktig samordningsrolle. Kommunalt eller interkommunalt beredskapsråd vil være en naturlig samordnings- og koordineringsarena mellom kommune og relevante aktører som nødetater, frivillighet, næringsliv og eiere av kritisk infrastruktur. 

Formålet med veilederen er å: 

• Bidra til en mer enhetlig praksis for kommunale og interkommunale beredskapsråd. 
• Sikre et sterkt offentlig-privat samarbeid. 
• Gi anbefalinger om hensiktsmessig organisering, sammensetning og arbeidsformer. 
• Tydeliggjøre roller, ansvar og forventninger til deltakelse. 
• Støtte kommunens rolle som lokal samordningsansvarlig. 

Kommunens ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap 

Kommunene har et omfattende ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap innenfor sine tjenesteområder, både som leverandør og eier av kritiske samfunnsfunksjoner og som lokal myndighet. Kommunene skal samordne arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Samordningen gjelder kommunens eget beredskapsansvar og samhandlingen med andre myndigheter og aktører (både offentlige, frivillige og private) som har beredskapsoppgaver i kommunen.  

Kommunens beredskapsansvar er forankret i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 som pålegger kommunen å: 

• Kartlegge uønskede hendelser. 
• Vurdere sannsynlighet og konsekvenser. 
• Planlegge og iverksette tiltak for å forebygge og håndtere hendelser. 

Forskrift om kommunal beredskapsplikt stiller krav til helhetlig, systematisk og tverrsektorielt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. På bakgrunn av helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) skal kommunen blant annet: 

• Fastsette mål, strategier og prioriteringer. 
• Sørge for oppfølging gjennom planer og tiltak. 
• Innlemme hensyn til samfunnssikkerhet i kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven. 

Hva er et kommunalt beredskapsråd? 

Det kommunale beredskapsrådet er en arena for forpliktende samarbeid og koordinering. Beredskapsrådet overtar ikke ansvar eller oppgaver, men skal bidra til: 

• felles situasjonsforståelse og informasjonsdeling 
• oversikt over alle tilgjengelige ressurser og kapasiteter 
• støtte kommunens helhetlige samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid 

Beredskapsrådet er ikke et beslutningsorgan eller et nytt forvaltningsnivå. Den enkelte aktør og kommunen utøver fortsatt tillagt myndighet og sitt sektoransvar. Rådets formål er å styrke, ikke endre, eksisterende roller og ansvar. 

En sentral oppgave for et kommunalt beredskapsråd er å tydeliggjøre hvem som har ansvar for hva i beredskapsarbeidet. Dette gjelder både i arbeidet med beredskapsplanleggingen og under krisehåndtering.  

Mange kommuner er små og har begrenset beredskapskapasitet, og risiko- og sårbarhetsbildet går ofte på tvers av kommunegrenser. Etablering av interkommunale beredskapsråd kan derfor være hensiktsmessig. Samvirke med brann og redning, akutt forurensning, helse og kritisk infrastruktur er allerede i stor grad interkommunalt organisert. Ut fra blant annet praktiske og faglige hensyn er interkommunale løsninger å anbefale. 

Etablering av interkommunale beredskapsråd vil kunne bidra til mer effektiv bruk av begrensende resurser for mindre kommuner, blant annet fordi de:

• gir større tilgang på kompetanse 
• gir bedre ressursdeling på tvers av kommuner 
• styrker muligheten for felles øvingsvirksomhet 

Også større kommuner som grenser til hverandre, som allerede deler ressurser og funksjoner, kan ha fordeler av å etablere felles beredskapsråd. Veilederen skiller ikke mellom kommunale og interkommunale beredskapsråd.  

Beredskapsrådet gjennom hele krisespekteret

Det kommunale beredskapsrådet skal være en samordningsarena. Fra forebygging og beredskapsplanlegging, til håndtering av kriser, i overgangen til normalisering og gjenoppretting. Gjensidig læring, kunnskapsutvikling, relasjonsbygging og tillit er et gjennomgående mål i hele krisespekteret. Dette styrker kommunens evne til å forebygge, håndtere og komme raskere tilbake til en normalsituasjon etter en krise. 

Involvering i arbeidet med helhetlig ROS, planverk og øvelser vil gi rådsmedlemmene økt forståelse for kommunens samlede beredskapsarbeid, samtidig som kommunen tilføres kompetanse og kapasitet utenfra. 

Ved uønskede hendelser og kriser har beredskapsrådet ikke en operativ rolle, men utgjør en viktig støttefunksjon for kriseledelsen. Arbeidet i kommunale beredskapsråd skal bygge på de nasjonale beredskapsprinsippene. Prinsippene ligger til grunn for all organisering av samfunnssikkerhet og beredskap i Norge, og gjelder uavhengig av sektor og forvaltningsnivå. 

Organisering og sammensetning av kommunale beredskapsråd 

Ledelse og forankring

Kommunale beredskapsråd ledes av ordfører eller kommunedirektør. Tydelig ledelsesforankring bidrar til å synliggjøre beredskapsrådets legitimitet og betydning i kommunens samlede arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. 

Representanter for kriseledelse, beredskapsansvarlig/beredskapskoordinator, og relevante virksomhets-/seksjonsledere i kommunen kan også delta i beredskapsrådet. 

Sammensetning av beredskapsrådet 

Sammensetningen av et kommunalt beredskapsråd skal tilpasses lokale forhold og kommunens risiko- og sårbarhetsbilde. Det er viktig med bred representasjon, samtidig som sammensetningen og størrelsen på rådet sikrer god gjennomførbarhet.  

Kommunen kan velge å etablere en kjernegruppe som trekkes tettere på oppfølging av kommunens samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Ved kriser kan kommunen velge å kalle inn hele eller deler av rådets medlemmer, avhengig av krisens omfang og karakter. 

Flere kommuner har etablert interkommunale beredskapsråd. Dette er en løsning DSB støtter da det bidrar til bedre ressursutnyttelse og styrket kompetanse. 

Aktuelle beredskapsaktører i et kommunalt beredskapsråd kan være: 

Kommunale fag- og tjenesteområder

• Kommuneoverlege. 
• Virksomhetsledere, sektorledere og fagsjefer. 

Nød- og redningstjenester

• Politi. 
• Brann- og redningsvesen. 
• Helseforetak og AMK. 

Statlige og nasjonale aktører

• Sivilforsvaret. 
• Forsvaret (Heimevernet). 

Private og frivillige aktører 

• Frivillige organisasjoner. 
• Næringsliv og næringsforeninger. 
• Eiere av kritisk infrastruktur (vann, strøm, elektronisk kommunikasjon, vei med videre) og kritiske samfunnsfunksjoner (havn, transportaktør med videre). 
• Industrivernpliktige virksomheter. 

Andre aktører

• Nabokommune(r). 
• Statsforvalter. 
• Fylkeskommunen. 
• NAV. 
• Den norske kirke og eventuelt andre livssyns- eller trossamfunn. 
• Landbruk, skogeiere, vassdragsregulanter. 
• Universitet/høgskole. 
• Representanter for større virksomheter. 
• Mattilsynet. 
• NVE. 
• Lokalavis. 

Listen ovenfor viser eksempler. Den er ikke uttømmende og bør tilpasses tema, situasjon og lokale behov. 

Arbeidsformer, aktiviteter og møtepraksis 

Faste aktiviteter 

Beredskapsrådet bør ha faste møter, normalt én til to ganger i året, for å sikre kontinuitet og systematikk i arbeidet.

Faste møter kan omfatte: 

• Gjensidige orienteringer om risiko og sårbarhet. 
• Gjennomgang og revisjon av helhetlig ROS. 
• Status for beredskapsplanverk. 
• Øvelser. 
• Erfaringsdeling fra øvelser og hendelser. 
• Opplæring, bygging av kompetanse. 

Arbeidsgrupper og temamøter 

Beredskapsrådet bør ha mulighet for å etablere arbeidsgrupper eller temamøter ved behov. Det er spesielt relevant for kommuner som har felles eller interkommunale råd, med mange personer samlet i rådet. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig at mindre grupper går mer i dybden på konkrete tema.

Eksempler på tema kan være: 

• Revisjon av kommunens helhetlig ROS. 
• Utvikling og samordning av planverk. 
• Øvelsesplanlegging. 
• Digitale sårbarheter. 
• Forsyningssikkerhet. 

Slike arbeidsgrupper gir mulighet for mer detaljert faglig arbeid mellom de faste møtene. 

Øvelser og trening

Hele eller deler av det kommunale beredskapsrådet bør øves jevnlig, minimum hvert annet år. Øvelser kan gjennomføres som: 

• Diskusjonsøvelser. 
• Del av større tverrsektorielle øvelser. 
• Samvirkeøvelser med andre relevante aktører. 

Formålet med øvelsene er læring, relasjonsbygging og styrking av samhandlingen ved kriser. 

Beredskapsrådet i det forebyggende arbeidet 

Samordning i det forebyggende arbeidet 

I det forebyggende arbeidet kan beredskapsrådet fungere som en arena for: 

• Kunnskapsdeling om risiko og sårbarheter. 
• Å lære å kjenne hverandres oppdrag og kapasiteter. 
• Forstå avhengigheter mellom aktører. 
• Å identifisere tiltak som styrker robusthet og motstandsdyktighet. 
• Å forberede hele, eller deler av beredskapsrådets medlemmer på å bistå kommunen i krisehåndtering. 

Samordning av planer og prosesser 

Beredskapsrådet spiller en viktig rolle i å støtte kommunens samordning av: 

• Helhetlig ROS. 
• Overordnet beredskapsplan. 
• Varslingsrutiner og kontaktlister. 

Det er viktig at rådet ivaretar god informasjonssikkerhet, som: 

• Avklarte rutiner for informasjonsdeling 
• Forståelse for fortrolighet og taushetsplikt  
• Klare rammer for bruk av samhandlingsverktøy 

Beredskapsrådet og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven 

Beredskapsrådet bør involveres i arbeidet med kommunens planlegging etter plan- og bygningsloven, særlig med hensyn til: 

• Kommunal planstrategi. 
• Kommuneplanens samfunnsdel og arealdel. 
• Relevante sektor- og temaplaner. 

En slik involvering vil gi et viktig bidrag til å binde sammen beredskap og samfunnsplanlegging. 

Beredskapsrådets rolle i krisehåndtering 

Når uønskede hendelser inntreffer, kan det være hensiktsmessig å kalle inn uten forhåndsvarsel hele eller deler av beredskapsrådet til møter. Slike møter vil ha som formål å: 

• Dele oppdaterte situasjonsbilder. 
• Sikre felles situasjonsforståelse. 
• Identifisere konsekvenser av planlagte og igangsatte tiltak. 
• Avklare roller og ansvar. 
• Skaffe oversikt over ressursbehov og -tilgjengelighet. 
• Koordinere tiltak og kommunikasjon. 

Møtene kan gjennomføres så hyppig som situasjonen krever, både fysisk og digitalt.  

Rådssammensetningen tilpasses hendelsens karakter. I tillegg til relevante deltakere i beredskapsrådet, kan det være aktuelt å involvere andre relevante representanter, ref. pkt. 4.2.  

Forventninger til deltakelse og rolle bør være tydelig avklart på forhånd. 

Lokale ressurser og det utvidede beredskapsnettverket 

Alle relevante ressurser som kan benyttes i en krise trenger ikke å være en del av beredskapsrådet. Men kjennskap til hverandre før krisen oppstår, er avgjørende. Kommunene bør ha en systematisk oversikt over ressurser som kan være tilgjengelig ved kriser. Relevante ressurser kan være: 

• Frivillige.  
• Næringsliv og private aktører. 
• Lag, foreninger og lokale nettverk. 

Når kommunene tar en aktiv rolle i å kartlegge og mobilisere ressursene i lokalmiljøet, legges et viktig grunnlag for et motstandsdyktig samfunn. Å kjenne hverandre og forstå hverandres ulike kapasiteter, gir merverdi for alle – både i det forebyggende arbeidet og når vi virkelig trenger det. 

Klare rammer, avklarte roller og gjensidige forventinger er en viktig forutsetning for et effektivt samvirke og god utnyttelse av lokalsamfunnets samlede ressurser. 

Lokale ressurser bør involveres både i forebyggende arbeid og i øvelser. Frivillige organisasjoner kan fungere som: 

• Formidlere av kunnskap. 
• Støtteressurser i øvelser. 
• Bidragsytere i bevisstgjøringsarbeid. 
• Kapasiteter i krisehåndtering. 

Et bredt lokalt nettverk kan bygges ved å engasjere representanter fra lokal frivillighet. De kan bidra til å skaffe oversikt over ressurser og kompetanse som kan inngå i totalberedskapen. Det er viktig å holde et slikt lokalt nettverk vedlike over tid. 

Egenberedskapsuka er et eksempel på aktivitet der det er hensiktsmessig å engasjere det brede lokale totalberedskapsnettverket. 

Avslutning 

Kommunale beredskapsråd er et viktig virkemiddel i den norske beredskapen. Gjennom systematisk samhandling, tydelige roller og gjensidig tillit bidrar rådene til å styrke lokalsamfunnets evne til å forebygge og håndtere uønskede hendelser. 

Beredskapsrådet er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å utnytte samfunnets samlede ressurser best mulig – til beste for innbyggerne, både i fredstid og når det virkelig gjelder.