Innledning

Samfunnssikkerhet innebærer å bidra til et trygt og robust samfunn, blant annet gjennom å skaffe oversikt over relevant risiko. Det er et mål om å forebygge og håndtere risiko og unngå unødvendig sårbarhet i samfunnet. Samfunnssikkerhet skal være en premiss i all planlegging etter plan- og bygningsloven for å forebygge risiko for tap av liv, helse, viktig infrastruktur, samfunnsviktige funksjoner og større materielle verdier.

DSB samarbeider med fylkesmenn og andre statlige myndigheter for å styrke kommuner og fylkeskommuners arbeid med samfunnssikkerhet i planleggingen. Mer informasjon er tilgjengelig på: www.dsb.no.

Denne temaveilederen er ment å understøtte §§ 3-1(h) og 4-3 i plan- og bygningsloven, med særlig vekt på arealplanleggingen. Avslutningsvis omtaler veilederen samfunnssikkerhet i samfunnsplanleggingen, herunder oppfølging av den kommunale beredskapsplikten i planlegging etter loven.

Risiko- og sårbarhetsanalyser i arealplanleggingen

Kommuneplanens arealdel skal vise sammenheng mellom fremtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Derfor er det viktig med kunnskap for å unngå planlegging som skaper ny eller økt risiko og sårbarhet. Denne kunnskapen skapes blant annet gjennom kartlegging av risiko og sårbarhet i kommunen. Det stilles krav om risiko- og sårbarhetsanalyser i to lover og på ulike nivå.

  • Iht. kommunal beredskapsplikt (se kap. 3) skal alle uønskede hendelser som kan oppstå i kommunen som geografisk område vurderes, også hendelser som ikke nødvendigvis er arealbetinget og i områder som allerede er utbygd.
  • Plan- og bygningsloven stiller på sin side krav til gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til utbyggingsplaner. Funn fra analysene integreres og følges opp gjennom arealplanleggingen.

Samfunnssikkerhet skal integreres i arealplanleggingen gjennom følgende faser i arbeidet:

Skaffe oversikt over risiko og sårbarhet Unngå risiko og sårbarhet Redusere risiko og sårbarhet Håndtering av restrisiko*

Gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyse for det aktuelle utbyggingsområdet. Kartlegge områder med risiko-

Byggerestriksjoner/-forbud

  • Vurdere alternativ utbygging/lokalisering
  • Vurdere hensiktsmessige arealformål/hensynssoner

Hensynssoner og bestemmelser som kompenserer for risiko og sårbarhet i arealet:

  • Planbestemmelser som sikrer forebyggende tiltak, f.eks. videre kartlegging og planlegging, byggeforbud, bygningsmessige tilpasninger etc.
  •  Skadereduserende tiltak f.eks. flom- eller skredvoll, fremkommelighet for utrykningskjøretøy, sikring av vannære områder

Beredskapstiltak som

  • varsling
  • informasjon
  • beredskapsplaner
  • evakueringsplaner
  • utrustning
  • overvåkning
  • omkjøringsalternativer
  • aggregater
  • etc.

Tabell 1. Faser i samfunnssikkerhet i arealplanleggingen.

*  Restrisiko er det som ikke kan håndteres gjennom forebyggende tiltak i arealplanleggingen, og må håndteres gjennom beredskapstiltak for å opprettholde et tilstrekkelig sikkerhetsnivå.

 

Plan- og bygningsloven legger til rette for viktige samfunnssikkerhetsvirkemidler i arealplanleggingen gjennom bestemmelser om

  1. Risiko- og sårbarhetsanalyser og konsekvensutredninger, §§ 4-2 og 4-3 og konsekvensutredningsforskriften
  2. Arealformål, §§ 11-7,11-10, 11-11 og 12-5
  3. Hensynssoner med bestemmelser, herunder potensielle fareområder, §§ 11-8 og 12-6
  4. Generelle planleggingsbestemmelser, §§ 11-9 og 12-7

Risiko- og sårbarhetsanalyser(ROS) er et sentralt virkemiddel i arbeidet med å kartlegge risiko og sårbarhet. Iht. § 4-3 skal risiko- og sårbarhetsanalyser gjennomføres ifm. utarbeidelse av planer for utbygging. Analysen skal bidra til et best mulig beslutningsgrunnlag for å unngå uheldige utbygginger, for eksempel utbygging i områder med naturfare. Risiko og sårbarhet kan knytte seg til arealet slik det er fra naturens side, (både ut fra dagens, men også i tilknytning til et endret klima). Risiko kan også introduseres gjennom arealbruken (for eksempel etablering av risikovirksomhet, som igjen kan medføre økt risiko for omkringliggende områder). I arbeidet med ROS skal fremtidig risiko og sårbarhet vurderes, og hensiktsmessige risiko- og sårbarhetsreduserende virkemidler skal vurderes og følges opp gjennom planleggingen. Skal risiko- og sårbarhetsanalysene få en praktisk betydning, må resultatene, og ikke minst de år saks- og konsekvensreduserende tiltakene, komme til uttrykk i planene.

ROS er en systematisk fremgangsmåte for å identifisere hendelser som kan skje, hvor ofte disse vil kunne inntreffe og hvilke konsekvenser disse forholdene vil ha for liv, helse, materielle verdier og samfunn. Iht. plan- og bygningsloven skal analysen vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging.

1: Beskrivelse av analyseobjektet
2: Kartlegging av mulige hendelser/potensielle farer
3: Vurdering av årsaker og sannsynlighet
4: Vurdering av konsekvenser
5: Systematisering av konsekvenser
6: Forslag til tiltak og oppfølging
Tabell 2. Gangen i en ROS-analyse

Risikoanalysen bygger på egen og ikke minst andres faglige kompetanse fra tidligere hendelser, statistikk etc, men også å vurdere nye hendelser som kan representere uønskede hendelser i fremtiden.

Risiko- og sårbarhetsanalyser bygger på to hovedkomponenter:

  • hendelsene og de tilhørende konsekvensene
  • usikkerhet (sannsynlighet/mulighet) om disse hendelsene vil inntreffe

Sårbarhetsanalysen er en vurdering av et systems (kommunens/planområdets) evne til å fungere når det utsettes for en uønsket hendelse, samt de problemer systemet får med å gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet. Et skred som påfører en vei store skader, vil hindre fremkommelighet og kan utløse et ekstraordinært transport- eller evakueringsbehov. Er denne veien eneste alternativ vil dette kunne medføre isolasjon for innbyggerne. Selv om veien i et tenkt eksempel ikke er kommunal, vil ivaretakelsen av kommunens befolkning være kommunens ansvar.

Spørsmål som kan stilles i forbindelse med ROS

  • Er det særlig ulykkeshyppighet man kjenner til i planområdet?
  • Er det områder man vet eller burde vite er særlig risikoutsatt?
  • Har vi oversikt over andre myndigheters farekartlegginger?
  • Er det samarbeid med nabokommuner om farekartlegging?
  • Har vi tilstrekkelig egenkompetanse til å kartlegge, eller må vi innhente ekstern ekspertise?
  • Er det forhold ved utbyggingen som kan endre risikoforholdene?
  • Hva med sårbare objekter som barnehager, skoler, kulturminner etc?
  • Hva med klimaendringene?

 

I arbeidet med ROS er gode rammebetingelser viktige. Tydelig lederforankring og ledelsesoppfølging er en nødvendighet for å lykkes. God involvering av aktuelle interne og eksterne aktører er en viktig forutsetning for analysen. Dette sikrer tilgang til relevant kompetanse og informasjon som for eksempel fagspesifikke ROS-analyser, lokale skadedata, lokalkunnskap, erfaringer fra tidligere hendelser, endringer i regelverk, ny viten om risikoforhold.

Målet med analysen bør tydeliggjøres. Det er viktig å ha tilstrekkelig metodisk kunnskap i tilknytning til arbeidet slik at ROS-analysen får riktig innretning. Det anbefales videre å bruke en bredt sammensatt arbeidsgruppe for å sikre kunnskaper om planområdet og aktuelle farer og kunnskaper om samspillet mellom planområder og annen risiko og sårbarhet. 

Når rammebetingelsene er på plass, kan arbeide med å identifisere risiko og sårbarhet i planområdet begynne. For å skaffe oversikt over planområdet er det viktig å ha kunnskap om kartlagte farer. DSBs veiledning Samfunnssikkerhet i arealplanleggingen er et hjelpemiddel som gir en rask oversikt over dette. I tillegg er det viktig å ha blikk for hvordan ulike forhold påvirker hverandre. Veileder viser gangen i en risiko- og sårbarhetsanalyse, samtidig som den viser til aktuelle fagmyndigheters krav og veiledning innen ulike risikoområder. DSB anbefaler at det utarbeides en risiko- og sårbarhets analyse på oversiktsnivå, ved utarbeidelse av kommuneplanens arealdel. På bakgrunn av denne stilles det krav til planer og planlegging på detaljnivå, og krav til videre analyser og utredninger for å sikre at samfunnssikkerhet ivaretas i planleggingen. På denne måten vil kommunene få synliggjort sin kjennskap til risiko og sårbarhet, samtidig som plan- og bygningslovens virkemidler gir grunnlag for en systematisk oppfølging av funn fra risiko- og sårbarhetsanalysen gjennom planer, utredningskrav og bestemmelser til videre  detaljplanlegging.

ROS på oversiktsnivå er en forutsetning for å sikre gode ROS-analyser i utbyggingsplaner for kommuneplanens arealdel, samtidig er ikke en oversiktsanalyse tilstrekkelig til å tilfredsstille krav om risiko- og sårbarhetsanalyser på reguleringsplannivå. ROS på oversiktsnivå kan derimot gi viktige føringer til analysene på et mer detaljert plannivå.

Det er ikke alltid lett å avdekke vesentlige samfunnssikkerhetsfaktorer knyttet til en enkelt utbygging før man ser dette i en større sammenheng. De fleste planer som i dag utarbeides med tilhørende risiko- og sårbarhetsanalyser er utbyggingsplaner på reguleringsplannivå. Vi oppfordrer kommunene til å systematisere funn fra disse analysene for å vurdere om dette også er aktuelle funn for andre områder i kommunen. Disse analysene er også viktig og nyttig  doku mentasjon i arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser på oversiktsnivå og til kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse iht. beredskapsplikten.

Geografisk informasjon er et viktig hjelpemiddel i gjennomføringen av ROS i arealplanleggingen. Det meste som foreligger av risikokartlegging over større arealer, foreligger også som digitale kart. Gjennom bruk av digitale kart, kan brukeren få oversikt over risiko og sårbare objekter, og flere andre faktorer som kan sees i sammenheng. I DSBs kartinnsynsløsning finnes digitale kart fra mange ulike etater, både om risiko og om sårbare objekter.  Her er det derfor mulig å se ulike faktorer i sammenheng. Flere fagetater viser kartlagt risiko og sårbarhet i kart innsynsløsninger på internett. DSBs veileder om bruk av GIS og tematiske geodata støtter i arbeidet med ROS-analyser i arealplanprosesser i kommunene.

Risikoakseptkriterier og håndtering av risiko

Risikobilde i en kommune skal beskrive uønskede hendelser, både i nåtid og fremtid, hvilke konsekvenser disse kan gi for liv, helse og samfunn og tilhørende sannsynlighet/ usikkerhet. Hensikten med risikobilde er å presentere tilstanden på planområdet som følge av aktuell utbygging og som konsekvens av for eksempel klimaendringene slik at nødvendige risikoreduserende tiltak kan iverksettes gjennom planleggingen. Målet vil blant annet være å unngå å bygge i områder med risiko.

Plan- og bygningsloven krever at grunnen bare kan bebygges dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold (§ 28-1). Tilstrekkelig sikkerhet (akseptkriterier) som gjelder for flere risikoområder er nedfelt i lov og forskrift. Som eksempel har byggteknisk forskrift krav til håndtering av radon §13-5, flom, skred og sekundærvirkninger av skred (§§ 7-1-7-4).  I brannlovgivningen er det krav om arealmessige begrensinger rundt utstyr og anlegg, ref. forskrift om håndtering av farlig stoff, §16. Brannlovgivningen stiller også krav om brannvesenets innsatstid for uttrykningskjøretøy i dimensjoneringsforskriften, §4-8 som utbygger må ta hensyn til når planforslag fremmes planmyndigheten.

Et annet eksempel er der etablering av ny kraftnettforbindelser i nærheten av bebyggelse og som ev. skulle medføre magnetfelt over 0,4 mikrotesla, skal det gjennomføres utredninger som gir grunnlag for å redusere magnetfeltet. Dette er et risikoakseptkriterium skal følges opp gjennom som krav til nærmere utredning i planbestemmelsene, spesielt i reguleringsplanleggingen. Netteier skal være behjelpelig med informasjon og utregninger om feltnivået i mikrotesla og kunne foreta utregninger av magnetfelt og vurdere tiltak for kommunene i deres planlegging.

Ikke alle risikoer og sårbarheter har lovfestede akseptkriterier. Kommunen, helst ved kommunestyret, må være aktive i å beslutte hvilke risiko og sårbarhet man er villig til å akseptere i arealbruken. Kommunen bør stille krav om risikohåndteringen i utbyggingen, og sikre at utbygger dokumenterer hvordan risikohåndtering skal følges opp i planleggingen. For å ivareta hensynet til samfunnssikkerhet, må tiltakene som iversettes enten redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser skjer, eller redusere konsekvensene av uønskede hendelser. Noen ganger er risiko og sårbarhet av en slik karakter at det ikke er mulig å unngå eller redusere risiko og sårbarheten. Da er det viktig at man stiller krav til å belyse alle sider av risikoen for å sikre best mulig bevissthet og kunnskap om den. Videre sikre en effektiv håndtering av restrisikoen, for eksempel gjennom at det tas hensyn til den ved å installere varsling, beredskap etc.

Om konsekvensutredninger og risiko- og sårbarhetsanalyser

Risiko- og sårbarhetsanalyse er et generelt krav. For de planer som omfattes av et særskilt krav til konsekvensutredning i § 4-2 vil risiko- og sårbarhetsanalysen som hovedregel inngå som en del av de utredningene som gjennomføres i forbindelse med konsekvensutredningen. Planen for gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalysen må da tas inn i planprogrammet iht. § 4-1 og KU § 6.

En konsekvensutredning skal utarbeides når planen får virkninger for miljø og samfunn. Nærmere bestemmelser er gitt i forskrift om konsekvensutredninger 2014 (konsekvensutredningsforskriften, KU).

 Flere av kriteriene for vurdering av dette, er også viktige vurderinger i samfunnssikkerhetsarbeidet som

  • vesentlig stråling
  • risiko for alvorlige ulykker, skred og flom
  • konsekvenser for befolkningens helse

Når en konsekvensutredning skal gjennomføres, stilles det krav til innhold og en vurdering av hvilke virkninger tiltaket/ planen vil få. Flere av disse teamene i forskriften er viktige i samfunnssikkerhetsarbeidet som

  • befolkningens helse
  • kriminalitetsforbygging
  • beredskap og ulykkesrisiko, jf. pbl. § 4-3
  • risiko for havnivåstigning
  • barn og unges oppvekstvilkår

Samvirke mellom forholdene som er viktige for miljø og samfunn skal også vurderes. Med dette menes sammenfall av to eller flere av disse faktorene som kan virke forsterkende på hverandre. Planer og tiltak for fremstilling og lagring av farlige stoffer skal alltid konsekvensutredes. Planer som skal konsekvensutredes på annet grunnlag skal alltid vurderes med hensyn til beredskap og ulykkesrisiko jf. vedlegg III. Rammer og krav til innhold av utredningen fremgår av forskriften.

1. Planleggingsvirkemidler og tiltak for å ivareta samfunnssikkerhet i planleggingen

Risiko- og sårbarhetsanalysen med forslag til tiltak skal følges opp gjennom planleggingen på ulike nivå, og gjennom planleggingsvirkemidlene som er tilgjengelige i plan- og bygningsloven. I § 4-3 nevnes særskilte risikoreduserende tiltak som at område med fare, risiko eller sårbarhet skal avmerkes i planen som hensynssone, jf. § 11-8 og § 12-6, og at planmyndigheten i arealplaner skal vedta bestemmelser om utbygging i sonen, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap.

Plan- og bygningsloven har følgende planleggingsvirkemidler:

Arealformål skal sikre en overordnet styring av arealbruk og utvikling. Arealformålet kan suppleres med bestemmelser som for eksempel byggeforbud og restriksjoner for bruk av området som for eksempel hvilke funksjoner eller tiltak som tillates i området. I et samfunnssikkerhetsperspektiv kan for eksempel flomfare i et område avbøtes med at området legges ut som arealformål grønnstruktur/friområder.Hensynssoner skal vise områder der det må tas spesielle hensyn ev. pålegges restriksjoner når arealet skal brukes til det formålet som er lagt til grunn i planen. Hensynssoner er viktige for å forbygge mot fare eller ulykke ved for eksempel flom, skred eller virksomhetsrisiko i planleggingen.

Hensynssoner kan også benyttes for å redusere risiko mot brann i sårbar bebyggelse som verneverdig tett trehusbebyggelse, eller sikre at viktige samfunnsfunksjoner ikke lokaliseres innenfor sikkerhetssonen til farlig industri. Gjennom bestemmelser til hensynssoner innfører kommunene rettslig bindende begrensinger som for eksempel byggeforbud eller spesielle krav for utbygging av området for å sikre at sikkerheten er ivaretatt.

Generelle bestemmelser er et utgangspunkt for videre konkretisering og videre krav til avklaring i reguleringsplaner. For eksempel kan ROS-analysen ha avdekket forhold i området som må belyses nærmere før videre utbygging. Med planbestemmelsene kan kommunen vise at den tar samfunnssikkerhetshensyn ved å stille krav til områderegulering før detaljregulering, og vise til behov for å avklare og belyse særskilt risiko i det videre reguleringsarbeidet. Videre kan det settes vilkår for bruk av areal og bygg i planområdet eller utenfor planområdet og for eksempel krav for å sikre hensynet til helse, miljø og sikkerhet i barns lekeområder.

ROS på oversiktsnivå - oversiktsanalyse:
  • Hvilke farer har vi?
  • Betydning for arealbruk?
Kommuneplanens arealdel:
  • Arealformål
  • Hensynssoner?
  • Krav til sikkerhet?
  • Krav til vurdering? (i reguleringsplan)
  • Bestemmelser
Reguleringsplan:
  • Vurdering av reell fare?
  • Krav til sikkerhet?
  • Krav til vurdering? (detaljanalyser)
  • Bestemmelser
Utbygging/byggesak, jf pbl § 28-1:
  • Dokumentere tilstrekkelig sikkerhet før byggestart.
  • Utforming av areal og bygg (skadereduserende tiltak som flomvoller, skredsikring, drenering/grøing m.m.)
  • Utrustning (deteksjon, aggregat m.m.)
Fig. 2. Funn fra ROS i planleggingen


2.1 viktige hensyn i planleggingen

Flom og skred

Flom- og skredfare er viktige hendelser å vurdere i risiko- og sårbarhetsanalysen. Oversikt over flom og skredfare og forebyggende tiltak gjennom arealplanlegging er det viktigste virkemiddelet for å redusere faren for tap og skader som følge av naturulykker. Den beste måten å førebygge skader på er å unngå å bygge i fareutsette område.

Krav til sikkerhet for byggverk i forhold til flom og skred er gitt i byggteknisk forskrift (TEK10) (§§ 7-1-7-4). NVEs retningslinjer beskriv hvordan krav til sikkerhet kan  ivaretas gjennom arealplanleggingen, og hvilke flom og skred som kan utgjøre fare, hvordan farene bør utredes og hvordan kommunen skal synliggjøre hensynssoner i plankart og i planbestemmelser.

Klimaendringene gir grunn til å være mer på vakt mot flom, erosjon og skred. Hyppigere hendelser med styrtregn vil for eksempel gi flere og større flommer på grunn av overvann og flom i små vassdrag, og økt risiko for erosjon og flere skred langs bratte vassdrag.

Radon

Radon er en gass som dannes kontinuerlig i jord og berggrunn.  Mengden varierer sterkt etter geologiske forhold.  Utendørs er konsentrasjonen lav, men inne i bygninger kan konsentrasjonen bli så høy at gassen representerer en helsefare. Etter røyking er radom den hyppigste årsaken til å utvike lungekreft. Det er anslått at radon i boliger forårsaker rundt 300 lungekreftdødsfall årlig i Norge.

Kommunen skal gjennom folkehelseloven §5 ha oversikt og kunnskap om helsetilstanden og påvirkningsfaktorene i kommunen, herunder radon. Kommunen må gjøre opp merksom på slik fare, og denne skal fremgå av plangrunnlaget i utbyggingsområder.  Ved nybygging stiller byggteknisk forskrift krav til håndtering av radon § 13-5.  Det er også utarbeidet en Strategi for å redusere radoneksponeringen i Norge. To av delmålene i denne strategien er at radon skal vektlegges på en systematisk og tilstrekkelig måte ved all arealplanlegging nye bygninger som føres opp i Norge skal ha så lave radonkonsentrasjoner som praktisk mulig og alltid under 200 Bq/m3.

Klimatilpasning

I arbeidet med samfunnssikkerhet i arealplanlegging har utbyggingen for fremtiden og ulike naturfarer alltid hatt stor oppmerksomhet. Naturfarer har vært vesentlige i kartlegging av risiko og sårbarhet. Arbeidet med klimatilpasning gjør at disse faktorene bør få ytterligere oppmerksomhet i samfunnssikkerhetsarbeidet.

På vegne av Miljøverndepartementet har DSB fått i oppdrag å være sekretariat for regjeringens satsning på klimatilpasning. På bakgrunn av dette oppdraget er det utarbeidet nettsiden www.klimatilpasning.no og en veileder til hjelp for kommunene i arbeidet med tilpasning til fremtidige klimaendringer i planleggingen.

Virksomhetsrisiko

Virksomheters håndtering av farlig stoff skal skje på en slik måte at omgivelsene er tilfredsstillende sikret og risikoen redusert til et nivå som med rimelighet kan oppnås. Primært skal sikkerhetsnivået etableres gjennom tekniske og organisatoriske tiltak. Likevel vil det for enkelte virksomheter ikke være mulig å oppnå et tilfredsstillende sikkerhetsnivå uten at det etableres arealmessige begrensninger rundt virksomheten, ref. forskrift om håndtering av farlig stoff, § 16.

Kommunen må ha en bevisst holding til hvilke aktiviteter som lokaliseres hvor, og hva som aksepteres av aktiviteter i områder der det allerede er etablert industri som håndtere farlige stoffer. Arealmessige begrensninger rundt risikovirksomheter skal fastsettes som hensynssoner med tilhørende bestemmelser iht. plan- og bygningsloven for å hindre at virksomhet med farlige stoffer legges for nær områder med allmenn bruk og ferdsel, samt at det gis begrensinger i etablering av boligområder og/ eller institusjoner som skoler og sykehus osv. i områder med eksisterende risikovirksomhet. DSB videresender informasjon om virksomheter som håndterer farlige stoffer til kommunene. I tillegg har DSB utarbeidet en samlet oversikt over anlegg med farlige stoff med kartvisning over typer og mengder av farlig stoff som vil være et nytt verktøy i arealplanleggingen.

Det er viktig å avklare hvilke potensiell risiko som ligger til virksomhetene og at dette tas hensyn til i utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser for aktuelle planområder, og at det følges opp i planleggingen. I arbeidet med kommunens helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, iht. lov og forskrift om beredskapsplikt er disse virksomhetene viktige private aktører som kommunen skal invitere inn i arbeidet.

Om viktig infrastruktur og samfunnsfunksjoner

Kommunen har en plikt å sikre at alle i kommunen har det trygt, også når grunnleggende tjenester (mat, varme, vann, fremkommelighet etc) er truet. Tiltak for å sikre seg mot bortfall av kritsk infrastrukturer og samfunnsfunksjoner handler om å ivareta samfunnets grunnleggende behov og befolkningens trygghet. I samfunnsplanleggingen har kommunen viktige roller i å sikre robusthet i egne tjenester innen kritisk infrastruktur og samfunnsfunksjoner, og i å være pådriver ovenfor andre aktører for å sikre at disse leverer robuste tjenester til kommunen og de som bor og oppholder seg der.

I risiko- og sårbarhetsanalyser må det vurderes forhold som har betydning for kritisk infrastruktur og samfunnsfunksjoner og andre objekter i planområdet.

  • Er kritiske veier utsatt for flom og skred, finnes omkjøringsalternativ?
  • Hvilke risikofaktorer er i nærheten av skole og barnehage?
  • Har kommune tilgang til varmestuer, som fungerer uten strømforsyning 

Kommunen har oversikter over hvor vann og avløpsledninger går, og til en viss grad aktører innen elektronisk kommunikasjon og kraftforsyning gjennom oversikter over gravemeldinger i kommunen. Det lokale nettselskapet gir nødvendig informasjon om andre forhold knyttet til kraftforsyningen. I forhold til uønskede hendelser er det også viktig å ha oversikt over arenaer der mange er samlet som skoler og barnehager, sykehjem, sykehus, handelsområder etc.

Kritisk infrastruktur

Kritiske samfunnsfunksjoner

Kraftforsyning Bank og finans
Elektronisk kommunikasjon Matforsyning
Vann og avløp Helse-, sosial og trygdetjenester
Transport Politi
Olje og gass Nød- og redningstjeneste
Satelittbasert infrastruktur Kriseledelse
  Storting og Regjering
Domstolene
Forsvar
Miljøovervåkning
Renovasjon

Gjennom arealplanleggingen skal robustheten i infrastruktur og samfunnsfunksjoner sikres gjennom lokalisering til områder som ikke er utsatt for risiko. Om det ikke er mulig, må arealet kompenseres med risikoreduserende tiltak. Kommunen er leverandør av viktige samfunnstjenester som opplæring, pleie og omsorg. Dette er viktige samfunnsfunksjoner som ikke bør lokaliseres nær annen risiko. Utbyggingen må skje slik at det oppnås tilstrekkelig sikkerhet.

Viktig infrastruktur og samfunnsviktige funksjoner må tåle store påkjenninger for å redusere sårbarheten for uønskede hendelser.

Om brannhensyn

Det er et mål at kommunene som myndighet aktivt involverer brannvesenene som etat i arbeidet med og skaffe til veie nødvendige oversikter over risiko og sårbarhet som grunnlag for kommunalt planarbeid og forebyggende og beredskapsrelaterte aktiviteter. I tillegg til minimumskravet, skal brannvesenet også være dimensjonert på bakgrunn av den risiko og sårbarhet som foreligger. Gjennom å benytte brannvesenets kompetanse for å styrke samfunnssikkerhetsarbeidet, får kommunene oversikt og faglige råd i å følge opp virksomhetsrisiko og brannhensyn, herunder innsatstid, tilgang på slokkevann og adkomst etc.

Brannrisiko knyttet til tett trehusbebyggelse, brannspredning fra skog, risiko for storulykke ved behandling av farlig vare, eksplosiver og transport av farlig gods skal kartlegges sammen med annen risiko og sårbarhet i kommunen. Dette skal vurderes i sammenheng med for eksempel planlegging av boligområder, bygninger der mange er samlet og kritisk infrastruktur og/eller samfunnsviktige funksjoner. Ved planlegging av nye boligområder, skoler etc. kan brannvesenenes innsatstid være den sårbarhetsfaktoren som er vesentlig om hensynet til samfunnssikkerhet er ivaretatt.

Brannvesenene bør ha et særlig øye for å vurdere risiko for ulykker med farlige stoffer og mulighet for å forebygge og/eller redusere risikoen. I tillegg bør konsekvensene av klimaendringene vurderes. Klimascenarioene tilsier at vi kan forvente flere og større skogbranner grunnet bl.a. økning av vegetasjon.

Om forebygging av skader og ulykker

Gjennom ny folkehelselov er kommunene gitt i ansvar å ha oversikt over helsetilstanden i befolkningen og påvirkningsfaktorer. I dette arbeidet skal kommunen også ha oversikt over skader og ulykker. Mål og strategier skal forankres i planer etter plan- og bygningsloven. Forebygging av ulykker er nært beslektet med samfunnssikkerhetsarbeidet. Potensiell ulykkesrisiko skal også vurderes gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser for det aktuelle planområdet, og funn følges opp i arealplanlegging. I arbeidet med ROS er oversikt over skadebilde i kommunen, ulykkeshyppighet i området viktig grunnlagsmateriale, sammen med kartlegging av om utbyggingen i området kan endre risikoen.

Eksempler

Nye næringsområder skaper mer trafikk, er det i planleggingsfasen tatt tilstrekkelig hensyn til trafikksikring? Risiko for skader og ulykker vurderes på lik linje som andre uønskede hendelser.

Stadig flere områder nær sjøen utnyttes til bolig, rekreasjon og lek. Samtidig er det viktig å legge til rette for å forbygge ulykker gjennom å sikre disse områdene. Kommunene kan gjennom bestemmelser til reguleringsplanen § 12-7 (4) forebygge risiko i slike områder ved for eksempel å stille krav om bøyer, leidere og belysning etc. for å forebygge drukningsulykker.

2. Samfunnssikkerhet i kommunal planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel

Kommunen er fundamentet i det nasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet, med et særlig ansvar for befolkningen. Det er stilt særlige krav til arbeidet i lov 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivil beskyttelse og Sivilforsvaret (kommunal beredskapsplikt) og forskrift 22. august 2011om kommunal beredskapsplikt (beredskapspliktforskriften). Kommunen skal utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse som skaffer kommunen oversikt over risikobilde i kommunen. Kommunen skal på bakgrunn av analysen vurdere forhold som bør følges opp gjennom kommunenes planlegging etter plan- og bygningsloven og i beredskapsplanleggingen.

Funn fra risiko- og sårbarhetsanalysen danner grunnlag for mål og strategiske valg i utviklingen av kommunen som samfunnssikkerhetsaktør i planstrategien. Samfunnssikkerhetsutfordringene følges opp gjennom å angi langsiktige mål, strategier og føringer i kommuneplanleggingen. For eksempel er det nødvendig med langsiktighet og forutsigbarhet i arealforvaltingen, og ressurser som avsettes til å håndtere uønskede hendelser knyttet til risikovirksomheter bør sikres gjennom planleggingen.

3. Samfunnssikkerhet i regionalplanlegging

For å ivareta samfunnssikkerhet er det viktig at fylkeskommunen har oversikt over risiko og sårbarhet. For å sikre dette er det viktig at fylkeskommunen gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyse(r) for å få oversikt over samfunnssikkerhetsutfordringene i fylket. Funn fra analysen danner grunnlag for strategiske valg og utfordringer i arbeidet med regional planstrategi og regional plan.

DSB anbefaler et samarbeid mellom fylkeskommunen og Fylkesmannen for å ivareta samfunnssikkerhet i fylkesplanleggingen. Fylkesmannen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (fylkesROS) for fylket gjennom mange år. Gjennom instruks av 18. april 2008 for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard (Fylkesmannens samfunnssikkerhets- og beredskapsinstruks), er Fylkesmannen gitt i oppgave å ha oversikt over risiko og sårbarhet i fylket og samordne samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Nærmer om Fylkesmannen er beskrevet i avsnitt om Fylkesmannens innsigelsesmyndighet.

Et samarbeid på regionalt nivå, kan bidra til at funn fra regionale risiko- og sårbarhetsanalyser følges opp med forebyggende tiltak gjennom regional planlegging.

4. Fylkesmannens innsigelse på samfunnssikkerhetsområdet

Fylkesmannen skal iht. instruks 18. april 2008 for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard (Fylkesmannens samfunnssikkerhets- og beredskapsinstruks) samordne samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i fylket og ivareta en rolle som pådriver og veileder i arbeidet.

Instruksen gir forventninger om at Fylkesmannen skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i fylket, herunder utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyse for fylket (FylkesROS), oversikt over myndighetenes krav og forventninger til kommunenes samfunnssikkerhetsog beredskapsarbeid og samarbeid med viktige samfunnssikkerhetsaktører regionalt. I tillegg gjennomfører Fylkesmannen tilsyn med kommunens ivaretakelse av beredskapsplikten, iht. lov 25. juni 2010 om kommunale beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (kommunal beredskapsplikt) og forskrift 22. august 2011om kommunal beredskapsplikt (beredskapspliktforskriften) som også bidrar til Fylkesmannens oversikt over risiko og sårbarhet i kommunene.

Med denne kunnskapen har Fylkesmannen en viktig oppgave i å gjøre risiko og sårbarhet i fylket kjent, og påse at fylkeskommunen og kommunene ivaretar dette gjennom samfunnssikkerhet og beredskap i sin samfunnsplanlegging.

Planlegging etter plan- og bygningsloven skal være en felles arena der alle relevante myndigheter deltar. Gjennom dette har Fylkesmannen en viktig rolle som pådriver og veileder i forhold til å sikre at samfunnssikkerhetsog beredskapsarbeidet blir en naturlig arena gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven, ref § 3-2, 3. ledd. Fylkesmannen har med andre ord både rett og plikt til å delta i planleggingen, og skal gi informasjon om samfunnssikkerhet som kan ha betydning for planleggingen.

Fylkesmannen deltar i hele planprosessen, og på alle plannivå for å sikre at samfunnssikkerhet ivaretas. Fylkesmannen skal ha oppmerksomhet på om kommunene har tilstrekkelig kunnskap om arealene det planlegges for, gjennom oppfølging av krav til risiko- og sårbarhetsanalyser og konsekvensutredninger, og hvordan kommunens sikrer at nåværende og fremtidig arealplanlegging ivaretas på bakgrunn av denne kunnskapen.

Gjennom en aktiv deltakelse er målet å unngå å komme i en situasjon der Fylkesmannen må fremme innsigelser på kommunale areal- og reguleringsplaner. Innsigelsesmyndigheten skal allikevel benyttes der det ikke foreligger en hensiktsmessig risiko- og sårbarhetsanalyse ev. konsekvensutredning for planområder. Den skal også benyttes der funn fra analysen(r)/utredninger eller overordnede planer ikke følges opp i planene med tiltak for å unngå eller redusere risiko og sårbarhet i utbygging og utvikling i arealer.

5. Vedlegg 1 - Sentrale roller i samfunnssikkerhetsarbeidet

I arbeidet med samfunnssikkerhet etter plan- og bygningsloven har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) en samordnende rolle, og er i samarbeid med fylkesmennene pådriver for å få kommuner og fylkeskommuner til å ivareta samfunnssikkerhet i all planlegging.

I tillegg til DSBs rolle har en rekke fagmyndigheter ansvar for å kartlegge risiko og sårbarheter og arbeide for å unngå eller redusere disse, for eksempel:

  • Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE): skred, flom, sikring mot naturskader, damsikkerhet og beredskapsmyndighet for kraftforsyning
  • Statens strålevern (NRPA): radon, stråling og elektromagnetiske felt
  • Statens vegvesen (SVV): trafikksikkerhet
  •  Post- og teletilsynet (PT): sikre leveranser av tele-, mobil- og bredbåndstjenester
  • Direktoratet for byggkvalitet (DIBK): bygningssikkerhet
  • Nasjonal sikkerhetstjeneste (NSM): objektsikkerhet
  • Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB): brann og ulykker med farlige stoffer
  •  Helsedirektoratet (Hdir): folkehelse, herunder forebygging av skader og ulykker