Informasjon og råd til arealplanleggere

I vår utvikling av samfunnet må vi ta høyde for sikkerheten til mennesker, miljø og materielle verdier. Vi må ha styring med hva som tillates etablert nær anlegg som driver farlig virksomhet og trafikkårer med mye transport av farlig gods. Dette er nødvendig for å sikre at vi ikke utsetter mennesker og miljø for unødig høy risiko, men samtidig ikke lager unødvendige begrensninger for virksomhetens utvikling. Deres samfunnsbidrag i form av arbeidsplasser og inntekter er viktig. I tillegg til dette stiller EU krav til Norge gjennom EØS-avtalen og Sevesodirektivet.

Arealplanlegging kan forebygge ulykker:

EU krever at medlemsstatene i sin arealbrukspolitikk og annen relevant politikk bidrar til at EUs mål om forebygging av store ulykker og begrensning av følgene av slike ulykker oppfylles. Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til å følge de samme kravene som stilles til medlemsstatene. EU ser på arealplanlegging som et viktig forebyggende verktøy for å redusere konsekvenser av uønskede hendelser med farlige stoffer.

Det er viktig at vi i utviklingen av samfunnet tar hensyn til det langsiktige behovet for å opprettholde egnet avstand mellom virksomheter og annen aktivitet som representerer en risiko og resten av samfunnet. Dette betyr at vi må ha kontroll med plassering av nye virksomhet og store endringer i eksisterende virksomhet. Vi må også ha kontroll med nyutvikling som kan øke faren for eller virkningene av en større ulykke. Dette omfatter for eksempel nyutvikling av transportforbindelser, steder med offentlig ferdsel og nye boligområder i nærheten av eksisterende risikofylt virksomhet.

Samarbeid mellom myndigheter og virksomheter

Det er viktig at det er etablert hensiktsmessige samrådsordninger mellom myndigheter og de som driver virksomhet som representerer en risiko for omgivelsene, blant annet for å sikre at tekniske råd om risikoene forbundet med virksomheten er tilgjengelige når det tas beslutninger.  Samrådsordningene skal sikre at tekniske råd om risikoene forbundet med virksomheten er tilgjengelige når det tas beslutninger. Dette innebærer i praksis at saksbehandlere og beslutningstagere i plansaker må ha informasjon om risikofylt virksomhet tilgjengelig, ikke bare når slike virksomheter etableres, men også når annen aktivitet planlegges i områder der det allerede er etablert denne type virksomhet. Myndighetene skal også vurdere behovet for tekniske tilleggstiltak for å unngå å øke risikoene for mennesker. Her kommer blant annet DSB inn.
 
For at medlemslandene skal få mest mulig hjelp og støtte til dette arbeidet, har EU laget en egen retningslinje for arealplanlegging. Denne har DSB fått oversatt til norsk. Som en del av arbeidet med retningslinjen har det i EU også vært arbeidet med et databasert hjelpeverktøy for arealplanleggere, men den offisielle oppstarten av dette ligger noe lenger fram i tid. Det skal uttestes først, og DSB har så langt et inntrykk av at dette hjelpeverktøyet kan kreve mer informasjon om risiko enn hva arealplanleggere har tilgjengelig.

Krav i det norske regelverket

Ny plan og bygningslov med antatt ikrafttredelse 1. juli 2009:
§ 1-1 sier at det skal legges vekt på langsiktige løsninger, § 3-1 om Oppgaver og hensyn i planlegging etter loven, pkt h) at planleggingen etter loven skal fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.

§ 4-3 krever at det ved utarbeidelse av planer for utbygging skal gjennomføres risiko- og sårbarhetsanalyse for plan. Analysen skal vise alle risiko og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og område med fare, risiko eller sårbarhet skal avmerkes i planen som hensynssone. ( jf. §§ 11-8 og 12-6). OT-prop nr. 32 presiserer betydningen av at ROS-analysen inngår som en viktig integrert premiss i planarbeidet, for at ROS-analysen skal få praktisk betydning i arbeidet. Videre sies i merknadene at et viktig formål med denne nye bestemmelsen er å forhindre at det gjennom arealdisponeringen skapes en særskilt risiko. Der risiko- og sårbarhetsforhold er tilstede bør det føre til forsiktighet når det gjelder bruk av arealet, alternativt må bygninger og/eller areal utformes og brukes på en slik måte at skadepotensialet holdes på et akseptabelt nivå. Unødig risiko kan oppstå som en følge av arealbruken, for eksempel ved måten viktige anlegg plasseres i forhold til hverandre.

§ 11-8 sier blant annet at det kan fastsettes hensynssone a) sikrings-, støy- og faresone med angivelse av fareårsak eller miljørisiko. Det kan gis bestemmelser som forbyr eller setter vilkår for tiltak og/eller virksomheter, jf § 1-6, innenfor sonen.

§ 12-6 sier at de hensyn og restriksjoner som er fastsatt gjennom hensynssoner skal legges til grunn for utarbeiding av reguleringsplan. I OT-prop nr. 32 (2007 –2008) presiseres det i merknadene til denne paragrafen, at fareområder alltid skal vises med hensynssone i reguleringsplan.

Brann- og eksplosjonsvernloven:

I henhold til brann- og eksplosjonsvernloven § 20 skal sikkerhetsnivået i virksomheter primært etableres gjennom tekniske og organisatoriske tiltak. For virksomheter med et større risikopotensial vil imidlertid sikkerhetsnivået ofte ikke kunne oppnås uten at det samtidig etableres arealmessige begrensninger rundt anlegget. Slike arealmessige begrensninger vil blant annet kunne være restriksjoner i utnyttelse av nabogrunn, som for eksempel forbud mot boligbygging, forbud mot installasjoner med mange personer og forbud mot virksomhet som øker sannsynligheten for store konsekvenser ved en ulykke. Kostnader forbundet med etablering av eventuelle arealmessige begrensninger som måtte gis utenfor bedriftens område og eventuelle kompenserende tekniske tiltak vil måtte belastes bedriften.

I henhold til forskrift av 27. februar 2004 om brannfarlig eller trykksatt stoff § 13 annet ledd er det virksomhetens risikoanalyse som gir grunnlag for fastsettelse av de nødvendige sikringsfelt rundt anlegget og eventuelle behov for arealmessige begrensninger utover det området virksomheten selv råder over.

De arealmessige begrensningene fastsettes etter plan- og bygningsloven som forvaltes av kommunen. Etter gjeldende regler må derfor virksomheten ta kontakt med kommunen for å få etablert de arealmessige begrensningene. Dersom DSB ikke allerede har uttalt seg i saken skal slik uttalelse innhentes før fastsetting. I henhold til forarbeidene til brann- og eksplosjonsvernlovens § 20 [ref ot prp nr 28 (2001-2002)] er det en forutsetning at kommunene i slike saker ikke fatter vedtak i strid med direktoratets anbefaling. Dersom kommunen ikke etablerer de anbefalte arealmessige begrensninger i samsvar med direktoratets anbefalinger, vil det få den konsekvens at den ønskede håndtering av farlige stoffer ikke kan finne sted.

Hva er det viktig for arealplanleggerne å ta hensyn til?

Typisk virksomhet med risikopotensial i forhold til farlige stoffer er:

• Eksplosivlagre
• Ulik industri som bruker eller produserer farlige stoffer - med ulikt risikopotensial
• Tankanlegg
• Transport av farlig gods
• Rørledninger som transporterer farlige stoffer (gass eller væsker
• Bensinstasjoner.

Både transportuhell og uhell i virksomhet som håndterer og lagrer farlige stoffer kan få store konsekvenser:

• Utslipp av farlige kjemikalier kan gi både miljøskader og skader på mennesker (forurenset grunnvann og luft)
• Branner kan forårsake både skader fra varmestråling, helseskadelige branngasser og miljøskader (forurenset grunnvann og luft)
• Eksplosjoner kan bla. forårsake alvorlige skader på mennesker, bygninger og natur, avhengig av hvor kraftig trykkbølgen etter eksplosjonen er
• Uhell kan påvirke andre nærliggende virksomheter og i verste fall medvirke til ubotelige skader som for eksempel nedleggelse av virksomhet som følge av lengre driftsstans

Kommuner og fylker bør derfor sørge for god avstand mellom aktivitet som involverer farlige stoffer og f. eks

• Skoler
• Barnehager og bygninger hvor det er aktiviteter som samler mange barn
• Kjøpesentra og andre områder hvor store menneskemengder er samlet
• Annen risikofylt virksomhet med storulykkepotensial
• Boligområder
• Rekreasjonsområder og områder som i kraft av sin natur er særlig sårbare eller interessante

Særskilte forhold å tenke på ifm omlegging av veitraséer og bygging av nye veier:

• Ikke plasser nye byggefelt, skoler ol. for nær trafikkårer hvor det transporteres mye farlig gods
• Ikke legg nye hovedgjennomfartsårer nær eksisterende virksomhet som håndterer farlige stoffer
• Vurder om mye trafikkerte veier nær boligområder er utformet slik at for eksempel en lekkasje fra en veltet tankbil kan utgjøre en risiko for boligområdene
• Risiko og sårbarhetsvurdering og dialog med lokale veiplanleggere nødvendig og viktig.

Hvordan er ansvarsforholdene og hvordan skal kommunen forholde seg dersom en kommer opp i situasjoner hvor det kan bli nødvendig å etablere hensynssoner for å ivareta nødvendig grad av samfunnssikkerhet?

• Kommunen har ansvaret for en forsvarlig arealdisponering, sentrale myndigheter gir råd og veiledning
• Sørg for at ROS-analysene dekker alle viktige fagområder der det skal vedtas nye arealplaner. Kontakt virksomhetene for å få nødvendige innspill til ROS-analysene
• Bruk ROS-analysene aktivt når det skal tas andre beslutninger om arealdisponering
• Arealplanleggerne må bruke sin lokalkunnskap, og aktivt søke kontakt med egne lokale myndigheter (for eksempel Brannvesen), sentrale offentlige myndigheter, og virksomheter som kan berøres av en beslutning. Alle sider av saken må være belyst når en beslutning tas.
• Ta hensyn til risikobidraget fra eksisterende virksomheter i egen ROS-analyse gjennom å innhente opplysninger fra virksomhetenes egne risikoanalyser/ risikovurderinger.
• Ta hensyn til eksisterende virksomheter
• Vær bevisste på hva slags virksomhet som aksepteres plassert nær anlegg som håndterer farlige stoffer, slik at man ikke utsetter lokalsamfunnet for unødig risiko, eller lar samfunnet krype så tett opp til slike anlegg at deres aktivitet til slutt ikke blir forenlig med omgivelsene
• Sentrale myndigheter har ikke fastsatt generelle krav til avstander mellom virksomhet som håndterer farlige stoffer, eller gitt anbefalinger om hva slags risiko som kan aksepteres for nærliggende virksomhet og beboere. Avstandskrav baseres på de enkelte virksomheters risikovurderinger og eventuelle fastsatte arealmessige begrensninger.
• Sørg for at kommunen er i stand til å ivareta beredskapsmessige og andre utfordringer som følger med evt. ny aktivitet med farlige stoffer
• Iverksett ekstraordinære beredskapsmessige og/ eller forebyggende tiltak dersom nye aktiviteter plasseres for nær eksisterende virksomhet med farlige stoffer.